历史上的草原国家是松散的政治联合体

由于农耕经济基础决定，中原王朝居民的大多数是定居农民。所以中原王朝统治者采取的政治管辖体制是封建郡县制，郡守、县令代表中央政府行使管辖权。通 过这种金字塔式的层层节制，皇帝权力能奏效到社会的最基层。但同样也是因经济类型决定，游牧经济的分散性和流动性，游牧国家自匈奴帝国以来就是一个由血缘 关系浓厚的氏族、部落或部族相互结合而成的迁徙不定的马上 行国 ，因而游牧国家必然要采用与这种社会构成特点相适应的统治制度，其核心就是宗法分封制， 即游牧国家建立后，单于或大汗分封宗族成员和姻亲统治各部，形成单于或大汗 诸王两级政权机构，掌握着游牧国家的政治、经济、司法、宗教等方面的权力。 游牧国家统治制度的这种特点，与中原王朝先秦时代推行的采邑分封、世袭爵位制不无相似之处，游牧国家元首同天子，被封诸王即是诸侯，寓有广树心腹，拱卫单 于或可汗的深意。宗法分封制是游牧国家政治制度的思想理论基础。维护这一制度不受破坏，对于维护以单于或可汗为首的游牧政权的政治统治起着决定性的作用， 宗法制度与分封制度结合而存在，是游牧政权存在的思想和政治保障。
游牧国家宗法分封制或血缘基础上的采邑制度的确立，是以游牧国家最 高统治者将游牧地和游牧民分封给诸王，使他们独治一方，在自己的统治区域内拥有世袭的各种统治权力为前提。因此这一制度显现了集权与分权相结合的优越性， 既保证了政治上的统一，又加强了地方行政管理的主动性，从而实现了游牧国家统治者对自己辽阔版图和过流动生活的游牧民的统治。但是，也正是由于这种集权和 分权制的交织存在，游牧国家很难形成像中原王朝那样高度的中央集权制国家。作为游牧国家政治基石的采邑分封制度，包含着本身不可克服的深刻矛盾。
首先是，游牧国家单于、大汗与诸王之间的隶属关系，本来就不及中原王朝君臣间存在的森严的等级关系。在一定程度上能够认为，游牧国家都残存着一种原始民 主制的遗风，带有浓厚的古代军事民主联合制的色彩。无论是匈奴单于还是突厥、回纥的可汗，对被分封到游牧国家各地的诸王的控制，远不及中原王朝君主对地方 郡县官僚的控驭。匈奴单于虽为一国之主，但是单于和左右贤王、左右谷蠡王等诸王 各有分地 ，不可逾越，被封的诸二十四长在自己所辖地区内也有权力 置千 长、百长、什长、裨小将、相、都尉、当户、且渠之属 。因此为了加强各部的政治联系，以巩固结构较松散的匈奴国家，匈奴人集会制度发达。史书说匈奴人 岁 正月，诸长小会单于庭，祠。五月，大会茏城，祭其先、天地、鬼神。秋，马肥，大会林，课校人畜计。 从表面上看，匈奴人一年三会，似乎是出于宗教和经济目 的，但实际上政治因素也在这里起着最重要的作用。
突厥汗国建立在阿史那氏统制异姓突厥和铁勒诸部的基础上，对异姓突厥和铁勒诸部而 言，突厥汗国是集权制国家，但是对于阿史那氏而言，它也是明显的分权制国家。突厥人袭用高车的二王制度，自建国初就有大小可汗之分。土门为大可汗时，其弟 科罗称乙息记可汗，亦即小可汗。及木杆盛世，随着疆域的拓展，小可汗数目亦有所增加，形成三可汗分治的局面，对此胡三省称： 木杆分国为三部，木杆牙帐居 都斤山，地头可汗统东面，步离可汗统西面。 木杆可汗以后甚至出现了四可汗分国而制的局面。出任小可汗者皆为大汗的同胞或嫡亲子侄，各领部曲，出镇一方， 握有生杀予夺大权，世袭其采邑。
突厥汗国以后的回纥汗国的政治组织，主要沿用突厥旧制，除可汗汗廷直辖地区外，把其余统治地区划分为 左右二部，分别派遣左杀与右杀前往分管，左、右二杀拥兵在外，专制一方。同时，回纥汗国也具有典型的军事联合体性质，回纥各部和其他游牧部落或部族构成了 社会基础。各个部落或部族具有相对的独立性，各部与汗国之间，以及各部之间的关系较松散。回纥部对其他非回纥部的统治全靠军事力量去维持。如回纥汗国主要 是由 内九族 和 外九族 结合而成（ 内九族 的存在是以氏族为基础； 外九族 与汗国的存在是以部落为基础）。 内九族 与 外九族 之间，尤其是 外九族 与汗国之间的关系就是较松散的。正因如此，《新唐书》卷二一七下《回纥传》对 外九族 专门立传，记述其加入回纥汗国前后的事情，其中尤对葛逻 禄部记述最多。由于 外九族 与汗国的联系较松散，故虽联合在一个汗国之内，但有时也会以武力与汗国对抗，与回纥部争强。如葛罗禄在北庭打败回纥，占据俘 图川并使回纥的部众迁移至牙帐之南，就是明显的例子。
同时，由于游牧国家的宗法分封制是以对大自然具有严重依赖性的游牧经济为基础。 因而始终存在着单于、大汗与被分封诸王之间实力的消长不定。当联系几年风调雨顺而牲畜大量繁殖时，诸王或小可汗的经济实力就可能会超过单于或大汗；而一旦 遭遇风雪严寒的凶年，牲畜大量倒毙时，单于或大汗的实力不及诸王或小可汗时候也不是不存在的。这些情况都能引起游牧国家最高统治权力的削弱，很容易形成尾 大不掉的失控之势，甚至要发生争夺国家最高权力的战争，引起游牧国家内讧和分裂。
总之，由于游牧经济生产决定，游牧国家很难形成能有 效制约各级政权机构和各级官员的稳定的中央集权制，从而也削弱了游牧国家的稳定性和凝聚力，影响了北方游牧民族对中原王朝的抗衡力量和对外扩张力。汉武帝 反击匈奴， 是后匈奴远遁，而幕南（漠南）无王庭 后，匈奴并没有立刻衰落到无可收拾的境地，匈奴人衰落的主要原因之一是由于内讧，尤其是由于为争夺 单 于 这个最高统治权力而发生的内部裂变。突厥汗国强盛时，版图 东自辽海（今渤海）以西，西至西海（今里海）万里，南自沙漠以北，北至北海五六千里 ，西 南包括中亚阿姆河以南的吐火罗斯坦，形成了一个领土广袤的庞大帝国。但是，如前所述，突厥汗国是大小汗林立、共治的国家，汗国貌似统一，实际上游牧贵族自 汗国建立之初就互伺嫌隙， 叔侄兄弟各统强兵，俱号可汗，分居四面，内外猜忌，外示和同 。突厥汗国分裂为东西二国，随后都走向灭亡，主要原因仍是统治者 内部因权利分配不均而引起的矛盾的激化。正如薛宗正先生所指出： 突厥内战的内因即植根于大小可汗制度自身存在的深刻矛盾。 显然，这种情况的出现，也严 重阻碍了突厥人向中原发展的凌利势头。如前所述，开皇二年（582年），沙钵略汗因各属部的叛乱被迫中断进攻隋朝，撤兵之后，沙钵略征召诸小可汗再次合兵 犯隋时，西面的达头可汗拒不奉诏。隋军乘突厥内乱，分三路大军反攻突厥时，突厥阿波小可汗却与隋朝合约，引军先退，影响了突厥向中原的军事行动，致使突厥 在白道川与隋军决战时大败， 沙钵略弃所服金甲，潜草中而遁。 就在突厥汗国强盛对中原形成巨大威胁时，隋文帝也看出突厥 且彼渠帅，其数凡五，昆季争 长，父叔相猜，外识弥缝，内乖心腹。 的弱点，采纳长孙晟远交近攻、离强合弱的谋略，同西面的达头可汗联合，并说服阿波可汗遣使隋朝，结果以达头可汗为首 的另外四个可汗联合起来，公开反对沙钵略可汗，沙钵略可汗经本国五可汗分立的严重削弱，外受隋军击破以后的巨大军事压力，结果归附隋朝。沙钵略以后东西突 厥汗国仍继续对隋朝构成了巨大威胁，但隋朝继续利用他们内部分裂的弱点， 离强而合弱 ，成功地阻止了突厥人的南下。唐朝时期颉利可汗被俘，东突厥汗国灭 亡，其中一个原因也是因突厥内部争斗的结果，就此不赘述。但是，如上所述，13世纪蒙古人兴起时他们继承和发展了传统草原国家一系列政治军事组织和制度， 并使之达到较完善的程度，形成比先前的游牧国家更为完善的政治军事体制，这是他们能征服世界，建立元朝，最后完全统一中国农牧两大经济文化区域的主要原因 之一。