官员津贴怎么发？光绪十年文职京员津贴的发放与取消

官员的津贴制度是在清朝才建立起来的，津贴的出现是为了弥补官员俸禄的不足，更加进一步稳定基层官员，让他们能够安心工作。

奕譞

咸丰初年，太平军起，户部款绌，官俸开始折发。至光绪九年（1883），京官俸禄折发已历30年，要求增加收入的呼声高涨；而同光中兴局面日现，清政府财政状况略有好转。在此情形下，户部奏请自十年起给部分文职京员加发津贴。

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发放津贴的原因

京官清苦，是清朝官场的共识。清代官俸微薄，一品正俸不过180两。自雍正朝施行的养廉银制度，对于地方官的生计很有帮助，但京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方。虽然自乾隆二年（1737）文官加给恩俸，不无小补，然而到了咸丰三年（1853），在太平天国战争的打击下，户部无款支俸，王公及文武大员的俸禄在咸丰三年至四年上半年停发一年半，同时依靠咸丰帝拨出内帑，才发出中下级官员三年的春俸。从此开始了三十余年的官俸折发。兼之以官票、大钱搭发官俸，到了“俸银百两仅抵现银三四十两耳”（录副奏折，同治元年九月二十七日严树森奏）的地步，实际上只发了三四成。随着太平天国战争的结束，清政府财政状况开始好转，官员要求恢复旧俸饷的呼声日益高涨。

同治元年（1862），湖北巡抚严树森上奏指出，部院司员在薪俸折发后生活困顿，影响行政效率，人心浮动，“翰詹科道多愿外迁，部院司员纷纷告退”，请求部院五六品以下司员所有俸银复旧，无果而终。十二年，福建巡抚王凯泰以财政状况好转，奏请“中外廉俸改复旧额”，也被户部驳回。（《清史稿·王凯泰传》）

光绪元年，刑部尚书崇实上奏，“现既四方平定，似当渐复旧章”，要求下旨给各省、海关等每年增加数万款项，“以备京师酌增俸饷之用”，以期“成规渐复”，顾全国体，巩固人心。四年，陕西道监察御史李鸿逵上奏要求恢复京官俸银。他认为当年折发俸饷本是权宜之计，现今“较之军兴之初固已有余矣”，而仍然“朝多蹇士”，影响了官场风气，或“遇事侵渔”或“吏治因循”，要求“京官廉俸先自五品以下悉复旧章”。八年十二月三奏连上，江西道监察御史李肇锡奏官员生活“已虞不给”，难免造成官场风气日下，认为“预养其廉”，才能对贪腐之风“窒其源”，要求加俸。河南道监察御史刘恩溥指出京官“减成折俸如故”，造成“权重禄轻”，致使部分官员“假公营私，招摇射利”。要求给京官设立养廉，以 “既足养赡身家”，又或可“澄清吏治”。鸿胪寺少卿延茂则言官场风气败坏与朝廷“培养之道有未至”大有关系，他以中才“穷则为小人，泰则为君子”之说，提出人才重在“养”字。他指出恐怕“外重内轻之势成，而朝廷不尊矣”，要求每年多汇十余万两银，则可“不伤经费”而“酌复俸糗，增加廉俸”。

这些奏折的论点首先是财政状况已有改观，而京官生计艰难，有人甚至到了“虽缩衣节食，无以为生”的境地。故此部院官员大多“倚各省捐官印结费，以糊其口”，借贷也成为部分官员的常态。其次是阐述厚待人才和官场风气的关系，认为加俸是朝廷正常运转的需要。最后更是上升到中央和地方的财权争夺上，把加俸和解决内轻外重联系起来。如果说官场风气是老生常谈，那么内轻外重正是清廷所担心的，此说不失为引起关注的好办法。

对于增加津贴的呼声，户部也有所考虑，然国库款绌，直接加俸，无款可支。因此户部拿出了折中方案：给一部分文职京员加发津贴。首先所费无多，不动正项开支；又能给中下级文职京员增加收入，他们是维持政府运作的重要人员，朝廷舆情的代言人也大多来自其中；以临时性的津贴形式发放，灵活自由。

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津贴的发放与取消

清代，津贴发放并不普遍，但长期存在，情况复杂。常规的如运漕旗丁和户部仓场吏役的津贴。此外，官兵承担额外工作，如总理衙门章京，分管黄河各处堤工的部分佐贰官，参加秋季合操的京旗各营，均会发与津贴。一些具有特殊技能的人员如抬枪兵，以及驻扎偏远地区的官兵，如京旗移驻东北双城堡者也会发给津贴。（见光绪朝《清会典》及《清会典事例》）。清末俸制改革中，普遍发给“自辛丑回銮，优予津贴之例起”（《清朝续文献通考》），然追溯先例，或可追至此次光绪十年津贴。

光绪八年十二月李肇锡、刘恩溥两御史上奏要求增加京员收入，均交户部议复。户部拟从“九海关，十四大省，八盐运司”筹款，九年三月要求从各省、关外销款项（地方未经中央知晓或批准的自筹自用经费）内共筹银26万两，每年七月、十月随京饷一起解京。各地筹款多寡不一，如粤海关分摊四万两（光绪十一年十一月初十日海绪奏），而山西仅三千两（《晋政辑要》）；款目来源更是五花八门，简单的从关税、厘金项下提解，复杂的如“沪尾、打狗二口征收洋税拨充台防经费，并福州、厦门二口四成洋税拨解台湾抚番经费，及闽省截留海防经费，各项每一百两随解贴水银十两内提出三两”（录副奏折，光绪九年八月穆图善奏）。虽然各地纷纷表示财政吃紧，仍将十年津贴所需款项如数解京。

笔者所见有关此次津贴发放章程的主要奏报，有十年奕譞等人的追述：“分给四五品京堂，及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员，奏准通行。

嗣于本年二月户部会同吏部定章按三届分放。”（《光宣两朝上谕档》）另有两份张之洞的奏报，他透露领津贴人员总数“部臣所拟一千四百员”（录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏），又在附片中称发放“以官品为差”（录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏）。十三年，他对此次津贴发放做了回顾：“各衙门四品以下京堂，翰詹科道，及内阁各部院侍读、郎中、员外郎、主事、中书、小京官等官每年各按三百两、二百四十两、一百六十两、一百两数目开放在案。”（朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏）

由此可知，十年二月，由户部会同吏部制定了具体章程，每年分三次发放津贴。三品以上大员不发，领取津贴的文职京员品级系四品至七品，不分正从，数目共有四等。部院司员中，凡六部、理藩院、宗人府等处郎中等办事司员，均包括在内。候补官员应无资格领取。

据光绪朝《清会典》规定计算，领取津贴的共有额缺官职近九百个，合计津贴约17万两。此外，翰林院编、检等官，例无定额，约二百人（录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏），他们共需津贴约2万两。还有部院派出司员，如礼部、工部的陵寝司员、理藩院派出司员等，应领津贴约1.8万两。此外还有额数不定的各部院小京官等，则总数与九年估算的1400人、26万两相差不多。

户部本意每年发放津贴，适逢中法战争，耗饷巨大。十年十二月，奕譞领衔上奏，请暂停十一年津贴。十一年底，慈禧太后懿旨定十二年起俸饷复旧。这样，文职京员津贴实际上只实行了一年。津贴虽停，但十一年筹措的二十六万两银并未停解，而是作为京师应急用款。从十二年起 “仍将原拨津贴解部，搭放俸饷在部”（朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏），直到十多年后筹措庚子赔款，“全数提出留作赔款”（《清朝续文献通考》）。

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津贴引发的争议

津贴用“外销款项”，此议或源自相关奏疏中提及动用余款、不伤经费等论，这的确减轻了财政压力，但也成了负有监督职责之翰詹科道的攻击焦点。

户部调款发放津贴之议奏准后，地方督抚、关监督等虽都将款项解京，表示体谅“圣主嘉惠臣工、整饬吏治之至意”（朱批奏折，光绪九年八月穆图善奏），但也不约而同摆出哭穷的面孔。户部要调拨“外销闲款”，而各地则是“本乏”此类款项，浙江还专门为此开捐，大呼虽然部库支绌，地方也不宽裕。按数解到的同时，还要附上五花八门的款项来源并详细陈明，以佐证本省确无外销闲款。

地方财政不宽裕虽非虚言（如山东光绪九年的灾歉），但相比各地京饷数十万的额度，筹措津贴款并非真的那么困难。张之洞甚至表示“三晋虽贫，愿比大省”（录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏），可多解一些。关键问题在于此时清廷和地方对财政控制权的争夺。外销款项不入奏销体系，地方本可自行支配，现在要从中调款，地方自然不愿意。津贴虽每年征调不多，但若开此例，后患无穷。莫若主动表示困难，力图将动用外销之例止于津贴。九年筹款能够顺利完成，一方面因为额度不大，另一方面，津贴对象为部院的办事官员，地方上难免公事往来，而翰詹科道等更是清流中坚，也不敢轻易得罪。

然而事与愿违，作为津贴受益者的翰詹科道纷纷表示不满。非议津贴的奏议中，就有詹事府右春坊右庶子盛昱、国子监司业潘衍桐、河南道监察御史曾培祺（两折）和翰林院编修王懿荣四人五奏，而另一折一片来自也是清流出身的山西巡抚张之洞。争议焦点直指津贴来源。

盛昱与潘衍桐两奏因见四川所筹款项中有缉捕赏需，闽海关涉及“抚番经费”，不禁愤然，以“天子近臣窃分贱役余润”（录副奏折，光绪九年十月初六日盛昱奏）为耻，搬出“志士不饮盗泉之水”之典，认为“徒隶之贱，匠役之余，加诸朝官，垂为国典，其名不正，其体不尊”，言及翰詹科道要“联名奏辞”（录副奏折，光绪九年十月十九日潘衍桐奏）。其要求将津贴转作正项开支，倒是切中要害。也难怪盛昱、潘衍桐等人不满，这时督抚手握地方财权，却说府库空虚，再称勉力支应，士人读来难免有施舍之感。然盛昱身为宗室，世宦出身，恐难体会靠借贷为生官员的生活。

曾培祺所奏反对浙江巡抚以开捐筹措津贴，“以有妨吏治之事，为整饬吏治之计，有伤政体”（录副奏折，光绪九年曾培祺奏），顺带又参劾了那些年开捐、厘卡过多，中饱普遍的现象，当属切中时弊。其要求津贴归入正项开支一折，虽也对督抚刁难不满，但并未拘泥于此，而是直击症结所在，指出“与其拨解闲款，犹以仰给于督抚，曷若做正开销，使之受赐于朝廷”，然其与盛昱等同属书生，不谙庶务，对于归入正项开支所需财源，仅仅推给户部官员“量加裁剪，当自有用之不尽者”（录副奏折，光绪九年十一月初五曾培祺奏），没有实质建议。

张之洞以清流出身任封疆大吏，看问题更加全面，反对款出外销，道义与经济并重，先言其弊端：来源不正；政体不肃；督抚不愿拨解；所增津贴有限；长久必然拖欠。事实证明，次年就有过半解京不及时。他还提出了筹款途径：从厘金奏案、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为正项开支。可惜其建议未获实践。

争议直指 “外销”，名不正则言不顺，时人心态是可以理解的。然争议无果，被指名严参的川、闽、浙等地，也仍照原奏凑筹。本次津贴的最终取消与这些争议虽不无关系，但应有更深层次原因。当时张之洞因俸饷复旧后，原领津贴官员的收入减少，建议各地按原数筹外销款续发津贴，结果被一句“已给全俸”回绝。笔者认为其因有三：首先，张之洞倡议而其他督抚未必附议，俸饷复旧已经让各地增加拨解额度，若再加一个“外销”款项，恐怕阻力甚大；其次，会出现同衙门下级收入高于上级的情况，如大理寺卿正三品，俸饷复旧后可得260两，而正四品少卿则为俸银210两，若再加上津贴300两，必会引起新的矛盾；第三，初定津贴本为善政，反遭翰詹科道等受益者反对，户部恐怕也心有不甘。

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小结

光绪十年文职京员津贴的发放，对中下级京官群体的生计大有裨益，但仅实行了一年。在筹款过程中，围绕款出“外销”问题，争议很大，户部调动小规模外销款，就遭地方督抚的百般推脱。这与此时清廷和地方争夺财政控制权关系密切，反映出此时清廷对地方控制日益削弱的状况。而翰詹科道的争论，一方面是支持朝廷加强控制地方财政的表现，展现出他们制衡地方实力派的作用；另一方面，其争论仅停留在道义层面，而于经济庶务并无建树，也反映出其济世无方的一面。

清代奉行量入为出、薄赋低俸的财政思想，对京官生计影响明显。面对近代以来内忧外患和社会变革，薄俸很难维持政府的健康运作。津贴的发放，虽源于解决京官生活困苦的尝试，但也不失为清代俸禄制度的一次变革，通过发放高于俸禄的津贴来弥补京官低微的收入，动摇了薄俸观念。此次津贴发放虽然仅仅尝试了一年，或可作为清末十年俸禄制度改革的先声。无论是此次尝试还是清末的俸制改革，都需要从根本上变革清代财政观念和制度，然财政危机与名教礼法的双重压力下，这又谈何容易。